El TLC es inconveniente y no debe ser aprobado

Juan Manuel Villasuso

Informa-tico.com

Abril 2005

El siguiente es el texto de una conferencia dictada por el economista Juan Manuel Villasuso en la Universidad de Costa Rica, el martes 26 de abril. Informa-tico.com ofrece el texto de esa intervención como un aporte a la discusión sobre la conveniencia o no de ratificar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos.

"El TLC es sumamente complejo, son muchos los aspectos que incluye, son muchos los intereses que están vinculados con esos temas relacionados y son muchas las visiones con que se puede evaluar. Esta es la gran dificultad que hay para poder dar respuesta a la pregunta: ¿debe o no debe aprobarse el TLC? La respuesta va a estar cargada de subjetividad, porque definitivamente es muy difícil hacer un análisis objetivo del TLC.

El TLC tiene cosas buenas, tiene cosas malas y tiene cosas regulares. Todo depende de cual es la valoración que cada uno de nosotros le damos, de acuerdo con nuestra percepción y visión ideológica y de acuerdo con nuestros intereses.

Yo quisiera comenzar de lo más grueso hacia lo más estrecho.Y me parece que quizá lo más grueso que podemos analizar con respecto al TLC tiene que ver con el desarrollo futuro de nuestro país, en qué tanto el TLC es una agenda de desarrollo y en qué tanto condiciona nuestras posibilidades y opciones de desarrollo.

Y quiero empezar con el trabajo que se presentó aquí del buen amigo y distinguido académico don Jorge Rovira, quien dice que el TLC entre Costa Rica y Estados Unidos se convertiría, de aprobarse, en un monumental factor condicionante de las estrategias de desarrollo que el país podría seguir en el futuro.

Monumental, porque enmarcaría rígidamente, valga decir, con márgenes de maniobra discrecionales reducidos para el Estado y para los partidos políticos que lleguen al gobierno las alternativas de desarrollo.

Desarrollo lo tenemos que concebir con tres ingredientes. Uno que tiene que ver con el crecimiento, uno que tiene que ver con la distribución, y otro que tiene que ver con el marco institucional.

El crecimiento económico está básicamente relacionado con la producción, con el intercambio de bienes y servicios. La distribución tiene que ver con la remuneración de los factores de producción que intervienen en ese proceso de producción, y el marco institucional tiene que ver con lo jurídico y con las organizaciones del sector público y el sector privado, tiene que ver con el espacio institucional donde se lleva a cabo ese proceso de producción y de distribución.

En una economía de mercado se supone que son las fuerzas del mercado, la oferta y la demanda, las que van a resolver muchos de los problemas de la producción y de la distribución. No así necesariamente del marco institucional.

Desde ese punto de vista, se puede demostrar, eso es lo que hacemos en la escuela de economía todo los días, tratar de demostrar que en un sistema de mercado que funcione en competencia pura, es decir que sea realmente competitivo se logra la eficiencia en el uso de los factores, la aplicación óptima de los factores.

Sin embargo, también se puede demostrar que, dejando ese sistema capitalista funcionar sin ninguna intervención, existe un ambiente propicio a la concentración del ingreso y la riqueza.

Esta es la razón por la cual el Estado interviene, no solamente para resolver fallas del mercado sino para buscar una distribución más equitativa del ingreso y de la riqueza y desde el punto de vista de la sociedad es indispensable para garantizar cierto nivel de cohesión y de equidad.

Para poder hacer esto, el Estado tiene que intervenir los mercados. Es decir, tiene que modificar los precios relativos de los mercados. Esa es la forma en que a través de diferentes instrumentos, de política monetaria, de política fiscal, de política cambiaria, de política salarial, etc, el Estado interviene los mercados para modificar los precios relativos y modificar así la distribución que el mercado haría.

Dicho esto así muy rápidamente, "¿en qué se sustenta el tratado de libre comercio? El TLC se sustenta en una visión de libre mercado. Pero no solo es una visión de libre mercado, sino que esa visión tiene que quedar plasmada en el texto del tratado.

Los Estados Unidos para poder negociar un TLC y que pueda aprobar legislativamente por la vía rápida, requiere una ley del Congreso. Es decir, el Ejecutivo de los Estados Unidos no puede sentarse a negociar con otros países y esperar una vía rápida en el Congreso, si antes no hay una ley que lo autorice, es lo que se conoce como la Ley de Promoción del Comercio (Trade Promotional Authority Act).

Allí los legisladores norteamericanos le dan a los negociadores los parámetros y los lineamientos que deben estar presentes en la negociación del tratado. Si esas cosas no están presentes en la negociación del tratado, el Congreso después no lo aprueba.

Yo creo que nosotros hemos analizado mucho el tratado, lo hemos leído con detalle a pesar de sus complejidades, pero no hemos profundizado lo suficiente en esa ley en la cual se sustenta el tratado. Y hay un aspecto al cual voy a hacer referencia.

Es la sección 21.02, inciso b, título 8 inciso d, que dice que los tratados de libre comercio que negocie Estados Unidos, deben alcanzar la eliminación de las medidas gubernamentales, tales como control de precios y precios de referencia que dificultan el acceso al mercado de los productos de Estados Unidos.

Esto lo que nos dice es que los Estados, los países, no van a poder intervenir los mercados para regular los precios y la distribución.

En consecuencia, vamos a tener que dejar funcionando los mercados con las leyes de la oferta y la demanda, sin poder intervenir en esos mercados para lograr una distribución más equitativa del ingreso y de la riqueza. Y eso condiciona las estrategias y el estilo de desarrollo.

A partir de allí va a ser el mercado el que va a definir y cualquier intervención que tratemos de hacer en esos mercados va a ser cuestionada y va a ser llevada a los paneles de solución de controversias, porque estaríamos violando normas específicas del tratado.

Un segundo aspecto de carácter también global es el que tiene que ver con los derechos. Hemos dicho y estamos convencidos de eso, que Costa Rica a lo largo de su historia ha venido construyendo un estado social de derecho. En algunas cosas imperfecto, en algunas otras un poco mejor, pero la intención en nuestra historia ha sido la construcción de un estado social de derecho.

Y eso lo que significa es el definir ciertos servicios, ciertas actividades como derechos de los ciudadanos.

El caso de la educación, la educación históricamente en Costa Rica ha sido definida como un derecho. Ya desde el siglo XIX la educación es gratuita y obligatoria, y así a lo largo de nuestra historia, hemos ido reiterando que la educación es un derecho.

Lo mismo hicimos con el tema de la salud. La salud para los costarricenses es un derecho, y hemos creado las condiciones, las instituciones, el marco jurídico para garantizar ese derecho. Repito, con imperfecciones pero la intención es garantizar ese derecho.

Las telecomunicaciones en Costa Rica han sido definidas como un derecho. Este el rol que se le da a las telecomunicaciones si lo vemos en el devenir y la práctica institucional, donde se establece una institución que es la proveedora, con condiciones cuasi-monopólicas para ofrecer los servicios de telecomunicaciones.

Bueno, el TLC modifica radicalmente, redefine esos derechos y los convierte en mercancías.

De ahora en adelante la educación será un servicio que se ofrecerá en el mercado, donde habrá demandantes de educación y oferentes y se pondrán de acuerdo en el producto que tienen y en el precio.

Lo mismo sucederá con las telecomunicaciones a través del proceso de apertura.

Me parece que este un tema fundamental de carácter conceptual, y si nosotros estamos de acuerdo en el estado social de derecho, esos bienes públicos, bienes de acceso universal, no es a través de un TLC que la ciudadanía costarricense los tiene que redefinir. Es en otro ámbito de naturaleza política, de naturaleza democrática, donde se defina y no en la negociación de un TLC.

El tema de las telecomunicaciones tiene, desde luego, muchísimas aristas y el trabajo de (el ingeniero) Gerardo Fumero y el que presentó la comisión de telecomunicaciones de la UCR tiene mucho sobre lo que significa la apertura, que por lo demás no tiene una claridad de cual es la razón para abrirlas. Porque al mismo tiempo que se habla de la apertura se habla de la necesidad de tener un organismo fuerte, riguroso de regulación.

Lo cual significa que no será una apertura en un mercado competitivo, sino que será hacia un mercado oligopólico, donde posiblemente habrá proveedores dominantes y se requiere por tanto una regulación.

Tercer aspecto: el que tiene que ver con la integración centroamericana. Esto apenas aparece mencionado en el TLC, pero es algo en lo cual en los últimos días yo he estado reflexionando, porque me parece que es uno de los temas más importantes.

Costa Rica apostó al final de los años cincuentas, principios de los sesentas, por la integración centroamericana. Y todavía hoy día habla de la unión aduanera, ese es uno de los grandes objetivos de este gobierno y de todo el proceso de integración, movernos hacia una nueva etapa de la integración que es la creación de la unión aduanera.

Bueno, resulta que el TLC vendría justamente a deteriorar por no decir destruir el proceso de integración centroamericana y voy a dar tres elementos que me parece que muestran claramente cómo la integración centroamericana se ve debilitada, erosionada e inclusive, repito, destruida por el TLC.

En primer lugar, el TLC cercena el arancel externo común. A través de muchos años, porque han sido muchos los intereses involucrados en esto, los países a través del proceso de integración han logrado armonizar aproximadamente el 95% del arancel externo, que ha sido producto de un esfuerzo grande.

Dado que en el TLC los accesos al mercado no se negociaron en forma multilateral sino que cada país negoció su acceso al mercado y sus esquemas de plazo, en el momento que se apruebe el TLC ese armonización arancelaria disminuiría de un 95% aproximadamente a un 70%.

Eso desde luego es un paso atrás importante en lo que es la construcción de una unión aduanera.

En segundo lugar, al establecer ahora en el TLC una zona de libre comercio con Estados Unidos, al entrar un nuevo socio dentro de este esquema, donde el propósito va a ser la eliminación de los aranceles se produce lo que en economía y comercio internacional llamamos creación y desviación de comercio.

Creación de comercio es cuando al eliminar las barreras arancelarias entre los países, el comercio entre esos países se incrementa a consecuencia de esa eliminación de la barrera arancelaria.

Desviación de comercio es cuando esta eliminación de aranceles precisamente genera una mayor orientación del comercio hacia terceros mercados.

En estos momentos el comercio centroamericano representa alrededor de 3.500 millones de dólares, para Costa Rica alrededor de 900 millones de dólares. Y estudios realizados con una metodología reconocida se llega a la conclusión de que la incorporación de los Estados Unidos como socio de los países centroamericanos generaría una desviación de comercio que rondaría el 40%.

Es decir 40% del comercio que ahora realizan los países centroamericanos, se orientaría ahora hacia Estados Unidos, en términos fundamentalmente de las importaciones.

Significa, por ejemplo, que productos que Costa Rica exporta actualmente hacia Guatemala, con la entrada del TLC, Guatemala ya no los importaría de Costa Rica sino de Estados Unidos.

Eso desde el punto de vista económico tiene un efecto importante. Si hablamos del 40% en 900 millones de dólares estamos hablando de 350 millones aproximadamente de pérdida de exportaciones.

Y por último y esto es quizá lo más preocupante en relación con el mercado común centroamericano, es que en cualquier proceso de integración (sucede en la Unión Europea, etc) los tratados de integración, tienen un nivel jerárquico superior a cualquier otro tratado. Son tratados que por comprometer la soberanía, delegaciones de soberanía hacia instituciones de estatuto superior se le da un rango superior. Así ha sucedido con el tratado de integración centroamericana, que prevalece sobre otros tratados comerciales, no así sucede con el TLC con Estados Unidos.

Leo lo que dice el artículo 1.3 del TLC en relación con otros tratados. Dice para mayor certeza que nada de este tratado impedirá a las partes centroamericanas mantener los instrumentos jurídicos existentes de la integración centroamericana, adoptar nuevos instrumentos jurídicos de integración o adoptar medidas para fortalecer o fortificar esos instrumentos.

Hasta ahí perfecto. Pero la coletilla dice: siempre y cuando esos instrumentos y medidas no sean inconsistentes con este tratado.

O sea, en el momento que sea inconsistente lo que va a prevalecer es el TLC con Estados Unidos.

Hay un cuarto punto que yo diría es un tema poco analizado. Y aquí hay que hacer algunas explicaciones iniciales. Los países centroamericanos no entraron a la negociación del TLC con Estados Unidos en las mismas condiciones en que entraron otros países.

Ustedes ven que se han hecho muchas comparaciones entre el NAFTA, y el CAFTA (en inglés TLC con EEUU) o el TLC con Chile.

Chile no tenía ningún acceso preferencial a Estados Unidos, México no tenía ningún acceso preferencial tampoco, excepto lo que son los sistemas generalizados de preferencias y ese tipo de cosas de carácter general, pero no había nada específico en las relaciones comerciales de México con Estados Unidos, con Canadá o con Chile.

Nosotros (los centroamericanos) teníamos un trato especial, que lo hemos tenido por más de 20 años que es la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. La entrada en vigencia de la primera etapa de la Cuenca del Caribe en el año 89, y posteriormente su ampliación para incluir textiles y otros productos, ha permitido que Costa Rica y el resto de los países centroamericanos básicamente no tuvieran en los últimos años ninguna restricción arancelaria de acceso al mercado de los Estados Unidos.

Eso ha significado que nuestras exportaciones han aumentado mucho. La pregunta es bueno, ¿por qué si no teníamos ninguna restricción las exportaciones no han aumentado todavía más? Desde luego la explicación está en nuestra estructura productiva, en nuestra capacidad exportadora, etc.

Problemas de carácter estructural asociados con nuestra estructura productiva y no necesariamente con nuestro acceso al mercado norteamericano.

Dicho esto, lo cual sería un análisis muy básico del impacto macroeconómico del TLC, en primer lugar, si no se dan condiciones radicalmente diferentes del acceso al mercado norteamericano, uno no tendría que esperar que va a haber un cambio radical en la tasa de crecimiento de nuestras exportaciones a Estados Unidos

El hecho de que aparezcan dos o tres productos, el atún, el azúcar, las flores, estas cosas son muy pequeñas como para que eso signifique un cambio fundamental en el ritmo de nuestras exportaciones a Estados Unidos.

Ya mencioné lo que sucedería con nuestras exportaciones a Centroamérica, de tal manera que la entrada en vigencia del TLC reduciría nuestras exportaciones a Centroamérica.

El cambio radical se estaría produciendo desde el punto de vista de las importaciones. Porque allí nosotros vamos a ir reduciendo nuestras barreras proteccionistas, nuestras barreras arancelarias, con lo cual nuestro mercado se va a ir abriendo a Estados Unidos y sería de esperar el incremento, que no podemos predecir, va a depender mucho de las necesidades de las importaciones, etc, pero sería un aumento sustancial en algunos rubros más que en otros.

Aquí tendríamos un primer paso, y es que las exportaciones no aumentarían hacia Estados Unidos, disminuirán hacia Centroamérica y aumentarían las importaciones. Lo cual genera evidentemente un agravamiento de nuestros problemas de balanza comercial y consecuentemente tendríamos mayores presiones sobre el tipo de cambio.

En lo que se refiere a lo fiscal es cierto que nosotros hemos venido reduciendo el arancel, pero en números muy gruesos el TLC significaría una pérdida fiscal de entre 30 y 35.000 millones de colones anuales, como resultado de la menor recaudación de carácter arancelario.

En lo que es el tema de la producción no hay ningún estudio serio que nos pueda decir exactamente cual va a ser el efecto global que tendría el TLC sobre la producción.

Sin embargo, lo que hay que tener en cuenta es que va a suceder con la exportación si la dividimos en tres componentes: el componente exportador a Estados Unidos, el componente exportador a Centroamérica y el componente de producción para el mercado interno.

Si el de las exportaciones a Estados Unidos no aumenta, el de Centroamérica no aumenta, y el del mercado interno lo vamos a poner en riesgo con mayores importaciones, uno podría suponer que el TLC podría significar una caída en la producción y consecuentemente en una posible caída del empleo.

En el tema de las inversiones, algunos han dicho que realmente el TLC no es un tratado comercial, es un tratado para garantizar que vengan mayores inversiones a Costa Rica.

Bueno, a mí se me hace difícil pensar que vengan mayores inversiones a Costa Rica como consecuencia del TLC. Porque realmente cuando uno analiza cuáles son las inversiones que han venido a Costa Rica en los últimos años, se da cuenta que esas inversiones en muchos casos o en la mayoría de los casos no han venido por un problema de acceso al mercado norteamericano, sino por otras razones.

No estoy diciendo con eso que el acceso al mercado norteamericano no tenga importancia, estoy diciendo que la razón por la que han venido no es necesariamente el acceso a Estados Unidos, porque hay muchos otros que también tienen acceso a Estados Unidos y, sin embargo, han preferido venir a Costa Rica.

El caso de Intel es un caso típico, en el cual una de las opciones de Intel era México, que ya tenía aprobado el tratado de libre comercio con Estados Unidos, y sin embargo fueron otras las razones que motivaron a Intel a escoger a Costa Rica

Un quinto tema al que quisiera referirme es el tema de acceso al mercado. Es posiblemente el tema más discutido. Cuando estamos hablando de acceso al mercado estamos hablando de lo que es desgravación arancelaria, de la negociación de los contingentes o de las cuotas, de las normas de origen, de las medidas de protección y el tema de las salvaguardas.

Y ahí, desde luego, cuando estas cosas se negocian afectan intereses muy particulares de sectores productivos. Si estamos hablando de la desgravación de los textiles o de las cuotas de los textiles esas cosas afectan muy directamente a los textileros.

Me parece que el sector empresarial en general está satisfecho con las negociaciones. El sector empresarial fue escuchado por Comex (Ministerio de Comercio Exterior), fue tomado en cuenta en la mayoría de los casos. En aquellas situaciones en las cuales el sector empresarial no salió totalmente satisfecho era porque había problemas en ponerse de acuerdo en la cadena productiva.

Caso concreto, el arroz. Los intereses de los productores de arroz no son los mismos intereses de las arroceras (los molinos de arroz), son intereses contrapuestos, el productor de arroz tiene ciertos intereses, quiere que le mantengan cierta protección a su producción, sobre todo tomando en cuenta los enormes subsidios que los Estados Unidos aplica al arroz.

Sin embargo, al molinero lo que le interesa es la etapa industrial y le resultaría mucho más conveniente inclusive, desde el punto de vista de los negocios que le permitieran importar el arroz en granza con todos estos subsidios y no tener que comprárselo al productor nacional.

De manera que cuando vemos esos conflictos, son conflictos no tanto de la negociación, sino de la imposibilidad de lograr acuerdos sectoriales a lo largo de la cadena.

Pero en general yo diría que hay satisfacción de los sectores empresariales. La pregunta es de cuáles sectores empresariales. Porque aquí estamos hablando de que básicamente los que tuvieron una participación sumamente activa fueron los sectores vinculados con la exportación y los vinculados con importación.

Pero tuvieron muy poca, casi ninguna participación, por dos razones, aquellos que son pequeños productores para el mercado interno. Y las dos razones fundamentales son que esos productores en muchos casos no están adecuadamente organizados, y segundo, que cuando lo están no tuvieron la capacidad analítica negociadora para poder plantear y negociar sus propias posiciones.

De tal manera que aquí tenemos una situación en lo que tiene que ver con acceso a mercado en que posiblemente el sector exportador ha quedado relativamente satisfecho, el sector importador va a tener mayores negocios con las importaciones, y lo que vamos a tener es un sector afectado negativamente que va a estar relacionado con las actividades más artesanales, tanto en el campo industrial como en el de la agricultura campesina.

Y hay dos trabajos que me parecen excelentes, de Mario Fernández y Eva Carazo que tiene que ver con esto. Y aquí hay una discusión muy importante y es el tema de agricultura y el desarrollo rural.

Podría ser que el TLC nos obligue a cambios estructurales, que hagan la agricultura costarricense muchísimo más eficiente, muchísimo más competitiva y que podamos aumentar las exportaciones de esos productos a los Estados Unidos.

La pregunta es cuáles serían las características que tendría que tener esa agricultura para ser más eficiente, más competitiva y con mayor capacidad exportadora. Y yo les puedo asegurar que eso no se puede lograr con una agricultura campesina.

Tendría que darse una modificación sustancial en toda la estructura productiva agrícola en la cual la agricultura campesina estaría desapareciendo, y lo que vendría a producirse es una concentración de la tierra, con empresas con mucho más capital para adoptar nueva tecnología, con mucho más conocimiento para poder exportar, etc.

Termino con lo que empecé después de estos retazos: ojalá hubiera podido lograr por lo menos hacer una colcha de retazos, porque realmente son muchos los temas. Pero termino con lo que comencé. La dificultad en evaluar el TLC, las subjetividades que están involucradas, los intereses involucrados.

A mí me preocupa, desde esa subjetividad, la estrategia de desarrollo, a mí me preocupa el futuro de Costa Rica, el tema de la distribución y el tema de la equidad, a mí me preocupa el tema de la cohesión social.

Cada día estoy más convencido de que un país para poder crecer necesita de capital social. Y ese capital social no se puede crear y no se puede construir sino a través de relaciones humanas basadas en ciertos principios y en ciertos mínimos de equidad.

En el tanto el TLC nos impida o ponga limitaciones a la construcción de una sociedad más justa y más equitativa, en ese tanto el TLC desde mi punto de vista es inconveniente y no debe aprobarse."